Quiero aprovechar este espacio para presentar a la comunidad académica la investigación que estoy realizando sobre la teoría de la organización en Colombia. La importancia de la temática escogida radica en el escaso aporte doctrinal existente en el derecho colombiano. Es cierto que en varios manuales y en algunos libros monográficos se trata lo referente a la estructura de la Administración Pública, pero el trabajo que se realiza en la gran mayoría de estos se restringe a una descripción de los diferentes órganos y entidades que conforman esta rama del poder público, dejándose de lado aspectos sustanciales que hacen referencia a la organización como sujeto y actividad.

Ante la situación advertida, en la monografía que se está desarrollando, se pretende en primer lugar establecer los contornos de la función de organización que se encuentra en cabeza del Estado Colombiano, para ello no sólo es indispensable pronunciarse sobre el reparto competencial existente en la Constitución entre el legislativo (artículo 150 CP) y el ejecutivo (artículo 189 CP) respecto de la conformación de la estructura administrativa nacional, sino que además se requiere analizar dicha distribución desde una perspectiva histórica que denote que se está frente a una actividad normativa del Estado, que es de vital importancia.  Esta distribución competencial, se ha realizado de diferente forma a lo largo del tiempo, dando prevalencia en algunos momentos a la administración, hasta llegar a considerar que se trata de una potestad que por su naturaleza debe encontrar su fundamentación directa en las normas constitucionales y legales.

El anterior aspecto otorga una visión dinámica al estudio de la organización administrativa, permitiendo identificar también que aun cuando la delimitación de la estructura se de a través de leyes y reglamentos, esto no obsta para que a cada ente u organismo administrativo se le reconozca una capacidad de auto-ordenar sus dependencias. Esta competencia ampliamente estudiada en ordenamientos jurídicos como el Español y el Italiano, aún no ha sido analizada en Colombia, pero esto no quiere decir que en la praxis, la capacidad de ir adaptando la estructura a la realidad no exista, de ello dan cuenta: el reconocimiento de la competencia que hace a establecimientos públicos de  establecer sus propios estatutos; la determinación de procedimientos internos que se establecen mediante directrices y circulares; la posibilidad de restructuraciones internas que no implican un cambio en el diseño organizacional fijado por el legislador y que se materializa principalmente en las modificaciones de plantas de personal y de manuales de funciones, etc.

Así las cosas, la estructura solo se justifica desde la actividad, cada modelo de gestión que el Estado asume para cumplir sus competencias tienen razón de ser en las finalidades de interés general que les son encomendadas. Sin embargo, en el Estudio que se está realizando se identifica el concepto jurídico indeterminado “interés general” con los objetivos misionales que se encomiendan a cada entidad u organismo público, para de esta manera significar que bajo la noción señalada se viabilizan asuntos nacionales, territoriales, sectoriales, gremiales, etc. Esta forma de entender al aparato administrativo da una dimensión novedosa a la materia analizada: la determinación de lo organizacional es una herramienta en manos del poder público necesaria para viabilizar los derechos de los ciudadanos, pues el ejercicio de las competencias solo es posible si se cuenta con modos de gestión adecuados.

De igual modo, la organización además de entenderse como actividad, debe concebirse como sujeto, pues es con este que los ciudadanos establecen relaciones jurídicas, sobre todo con la administración, pues su actividad permanente, continua, directa e inmediata establece vínculos variados con personas públicas y privadas, con personas naturales y jurídicas. Entender la estructura de la administración no es posible si no se concibe esta como un centro de imputación de responsabilidades, concepto que para ser estructurado se explica a través de la clásica noción de persona jurídica, sin que esta institución sea la única utilizada por el ordenamiento jurídico.

Dentro de la noción de persona jurídica, es indispensable entender que la misma se justifica dentro de la lógica del Estado Unitario. Por ende, el Estado constituye el centro de imputación jurídica más importante al entenderse como un ordenamiento jurídico soberano y principal, en cuyo interior se albergan todas y cada una de las competencias que el ordenamiento jurídico reconoce a la Administración. Empero, en el interior del Estado se presentan órdenes territoriales, a los cuales, en virtud del principio de autonomía se les reconoce capacidad de gestionar sus propios asuntos, siendo ellos en el nivel local, también, centros de atribución general de competencias y generando así verdaderos micro-ordenamientos derivados y secundarios, lo que quiere decir que aun cuando no puedan generar contradicciones con el ámbito estatal sí pueden establecer especificidades propias. Especificidades que se ven a su vez reflejadas en la elección de los modos de gestión, escogidos para adelantar sus funciones y por ende en la forma de organizarse internamente.

El ordenamiento jurídico permite dentro de cada nivel (central o territorial) la creación de  personas jurídicas distintas a efectos de crear nuevos centros de imputación. No obstante, no se trata de centros de imputación generales sino específicos, actuando como verdaderos entes instrumentales que viabilizan el ejercicio de una competencia, la prestación de un servicio o el adelanto de una actividad de forma más especializada y técnica y, que en caso de generar responsabilidad (contractual o extracontractual), esta no corresponde al Estado o ente local, sino al ente derivado, a través de un proceso de descentralización administrativa por funciones.

No obstante como se señaló, la personalidad jurídica no es la única figura establecida en el ordenamiento jurídico a efectos de reconocer capacidad de obrar a la Administración, pues también se reconoce la llamada teoría del órgano. Se trata así, del necesario reconocimiento de que la única posibilidad de que una persona jurídica actúe en el tráfico jurídico, es a través de una persona natural, de forma tal que algunos empleos o dependencias (a través de sus respectivos titulares) tienen la posibilidad jurídica de comprometer a la entidad no sólo internamente, sino externamente.

Toda persona jurídica actúa a través de órganos (representante legal y junta directiva de un establecimiento público), esta es, de hecho, una construcción que se puede aplicar al derecho privado, empero, en el derecho público se presentan tres particularidades: 1. Algunos órganos actúan en nombre directo de la persona jurídica que constituye el centro de imputación general a través de estructuras simples de empleos públicos, los cuales a su vez se diferencian de la organización administrativa que sustenta su actividad. Es el caso del presidente, del gobernador y del alcalde, que se diferencian de la presidencia de la república, de la alcaldía y de la gobernación; 2. Muchos de los órganos que actúan en nombre del Estado, del Departamento o del Municipio, al tener funciones deliberativas y de producción normativa son de estructura colegiada requiriendo para la formación de la voluntad quórums simples o cualificados y siendo irrelevantes sus miembros individualmente considerados, y; 3. En algunas oportunidades se establecen estructuras complejas que carecen de personalidad jurídica, que más que un órgano es una sumatoria de los mismos enmarcados en una estructura que obedece a un modelo de gestión determinado. En estos casos, sería impreciso hablar de órgano, pues se está ante un “organismo” que si bien compromete en su actuar la responsabilidad de la persona jurídica de referencia (Estado, departamento, municipio) en su interior tiene un reparto de competencias a través de empleos públicos o dependencias, que a su vez tienen la capacidad de establecer relaciones jurídicas internas y externas. En este caso, aun cuando suene extraño, se trata en estricto sentido de un fenómeno de desconcentración.

Finalmente, un escrito de la teoría de la organización debe analizar la interacción entre las diferentes entidades y organismos administrativos. Para acometer esta tarea es necesario establecer tres variables: 1. la determinación de cuál es el alcance del principio de jerarquía administrativa, de forma tal que se establezca si las relaciones que se establecen entre aparatos administrativos son de subordinación o si por el contrario en algunos casos dicho postulado se niega para dar lugar al reconocimiento de autonomías y autarquías, y si en dichos casos lo que realmente existe es una función de dirección consistente en la generación de lineamientos; 2. La determinación de las posibilidades de racionalización de los principios de Estado Unitario a través del reconocimiento de diferentes formas de descentralización (por servicios o territorial), de la participación de los particulares  en el adelanto de las funciones administrativas (la mal llamada descentralización por colaboración) o la distribución racional de funciones y competencias mediante mecanismos que conlleven controles sustentados en el principio de jerarquía (desconcentración y delegación), y; 3. La determinación de la función de control como una realidad organizacional. En este aspecto, no se pretende hablar de las funciones de los organismos de control como la procuraduría, sino de las clases de controles que se establecen al interior de la administración pública, éstos son variados: de legalidad, de eficacia de la gestión, de jerarquía, etc.

Como puede observarse, el estudio que se está adelantando es una propuesta novedosa desde el cómo se debe abordar el tema de la organización administrativa. La presente entrada constituye un medio para atender sugerencias e incluso la posibilidad de información de fuentes bibliográficas que sirvan para el desarrollo de la investigación.

JORGE IVÁN RINCÓN CÓRDOBA.

Docente – Investigador del Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia