La pérdida de competencia de la Administración para declarar el incumplimiento contractual cuando la controversia ya ha sido sometida al juez del contrato

Crónica de la sentencia 52001-23-33-005-2018-00417-01 (70.381) del 17 de junio de 2024

El 17 de junio de 2024, la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado confirmó la nulidad de los actos con los que el Municipio de Pasto declaró unilateralmente el incumplimiento parcial de un contrato de compraventa de equipos biomédicos. La Sala concluyó que la entidad había perdido competencia, pues el contratista ya había sometido la misma controversia al juez del contrato. Esta nota resume los hechos, los argumentos, la decisión y su posterior precisión mediante auto de unificación de 2026, con un análisis crítico.

Contexto del caso

El litigio se originó en el contrato de compraventa No. 20153486, suscrito el 7 de diciembre de 2015 entre el Municipio de Pasto y la Unión Temporal Clinimédica Pasto S.A.S. Servicios Biomédicos de Nariño S.A.S., por $3.361.045.802, para dotar al Hospital de Baja Complejidad Tipo 1B con equipos de laboratorio, industriales, biomédicos, odontológicos y de quirófano, con anticipo del 50% y saldo sujeto al recibo a satisfacción.

Durante la ejecución surgieron diferencias sobre la entrega, las especificaciones técnicas y el manejo del anticipo. El 31 de octubre de 2017, antes de cualquier decisión unilateral, la Unión Temporal demandó al Municipio, solicitando la declaratoria de su incumplimiento y la liquidación judicial del contrato. Solo después, mediante las Resoluciones 064 y 065 del 30 de abril de 2018, el Municipio declaró el incumplimiento parcial del contratista e hizo efectiva la cláusula penal.

Los argumentos en disputa

La Unión Temporal contratista

Alegó que el Municipio había perdido competencia para declarar el incumplimiento, pues la controversia ya estaba en manos del juez del contrato, y que además había vencido el término legal de liquidación. En subsidio, cuestionó que la cláusula penal se aplicara a un incumplimiento parcial, cuando a su juicio solo estaba prevista para el incumplimiento total.

El Municipio de Pasto

Defendió que el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 lo faculta para declarar el incumplimiento, cuantificar perjuicios e imponer la cláusula penal, sin sujetar esa potestad a un plazo de liquidación específico. Sostuvo, además, que el contratista no entregó la totalidad de los bienes ni justificó debidamente el anticipo, según la interventoría.

La decisión del Consejo de Estado

La Sala confirmó la nulidad decretada en primera instancia. El artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 no fija un término expreso para declarar el incumplimiento, por lo que la Sala distinguió las multas y la caducidad, conminatorias, limitadas a la vigencia del contrato, de la declaratoria de incumplimiento, que busca hacer efectiva la garantía y cuantificar perjuicios, y por ello puede ejercerse incluso en la fase de liquidación, que según el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 se extiende hasta el término de caducidad del medio de control.

Pero la razón determinante no fue el vencimiento del plazo de liquidación, sino que las Resoluciones 064 y 065 de 2018 recayeron sobre los mismos hechos —especificaciones técnicas, oportunidad de entrega, disponibilidad para recibir los bienes y pagos pendientes— ya puestos en conocimiento del juez mediante la demanda de 2017. Por esa coincidencia sustancial, la Administración no podía zanjar unilateralmente una controversia ya sometida a la jurisdicción.

La sentencia debe leerse junto con el auto del 27 de febrero de 2026 (rad. 41001-23-33-000-2023-00088-01, exp. 73.035), en el que la misma Subsección B precisó que la pérdida de competencia no se produce por la simple radicación de la demanda, aun inadmisible, rechazable o retirable, sino desde la notificación del auto admisorio a la entidad, siempre que las pretensiones o hechos judicializados coincidan con los del procedimiento administrativo.

Análisis crítico

El fallo tensiona la potestad administrativa de proteger el interés público con la reserva de la función judicial. La regla es razonable en abstracto, pero exige rigor en su aplicación: no toda demanda relacionada con el contrato despoja a la entidad de competencia, pues un mismo negocio jurídico suele generar controversias distintas —desequilibrio económico, multas, mayores cantidades de obra, calidad de los bienes— sin la misma causa fáctica.

Por eso, la pérdida de competencia solo debería operar si concurren tres presupuestos: (i) notificación del auto admisorio a la entidad; (ii) que el proceso judicial verse sobre pretensiones o hechos específicos del mismo incumplimiento o liquidación; y (iii) que la actuación administrativa proyectada recaiga sobre esa misma controversia. Así se evita tanto la duplicidad decisoria como el uso defensivo de la demanda para paralizar el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011.

Conclusión

La entidad estatal conserva su competencia para declarar el incumplimiento contractual mientras no se le haya notificado el auto admisorio de una demanda sobre la misma controversia específica. Notificada esa demanda, la pérdida de competencia se limita a los puntos efectivamente judicializados. Esta lectura, armonizada con el auto de 2026, preserva la eficacia de las potestades excepcionales del Estado y la garantía de que el juez natural del contrato decida lo ya sometido a su conocimiento.

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