Entre la ecuación contractual y el incumplimiento: una lectura crítica del equilibrio económico — Crónica de la sentencia del 8 de noviembre de 2021 (rad. 56023)

Por María Fernanda Prieto Casallas - Monitora del Departamento de Derecho Administrativo

El equilibrio económico del contrato como un principio de aplicación autónoma y directa, que no dependa de la demostración de un incumplimiento formal, que no ceda ante cláusulas cuya compatibilidad con el artículo 27 no haya sido examinada.

Introducción

¿Qué ocurre cuando un contrato estatal se prolonga por causas ajenas al contratista y este exige el restablecimiento de la ecuación financiera del negocio? El 8 de noviembre de 2021, la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado (C.P. Marta Nubia Velásquez Rico) resolvió esta pregunta en el caso XIE S.A. y Nacional de Pavimentos S.A. contra el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) (radicado 25000-23-36-000-2013-02201-01, exp. 56023). El fallo termina reconduciendo el debate desde el equilibrio económico hacia el régimen del incumplimiento contractual, una decisión que —aunque favorable al contratista en el resultado— deja abiertas varias tensiones dogmáticas que se analizan a continuación.

Contexto del caso

En 2004, el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) y el Consorcio Pavimentos Locales 2005 suscribieron el contrato de obra No. 228, para la construcción, rehabilitación y mantenimiento de accesos y pavimentos locales en Ciudad Bolívar, San Cristóbal y Usme. Durante la ejecución se presentaron demoras en la entrega de diseños, dificultades para la aprobación de los planes de manejo de tráfico, falta de disponibilidad de predios y varias prórrogas y suspensiones. El contratista sostuvo que estas circunstancias, no atribuibles a él, rompieron el equilibrio financiero del contrato y reclamó el pago de sobrecostos por mayor permanencia en obra, costos socioambientales y gastos derivados de las suspensiones.

Los argumentos de las partes

El contratista fundamentó su reclamación en la ruptura del equilibrio económico por incumplimiento del deber de planeación de la entidad. El IDU, por su parte, se opuso íntegramente: alegó que las actas y otrosíes suscritos fueron ejercicio legítimo de la autonomía de la voluntad, que el contratista omitió pedir la suspensión pese a no contar con planos aprobados, y que varias demoras eran imputables al propio consorcio. En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones al considerar que no se acreditaron los elementos estructurales del desequilibrio económico.

La decisión del Consejo de Estado

Al resolver la apelación, el Consejo de Estado revocó el fallo de primera instancia y declaró la responsabilidad contractual del IDU por la mayor permanencia en obra. Sin embargo, el punto central del fallo es metodológico: la Sala consideró que la sola existencia de dificultades en la ejecución no basta para configurar una ruptura del equilibrio económico en los términos del artículo 28 de la Ley 80 de 1993. Cuando las reclamaciones se fundan en el incumplimiento de obligaciones contractuales y en la vulneración del deber de planeación, el análisis —según el alto tribunal— debe hacerse desde la óptica del incumplimiento contractual, y no exclusivamente desde la teoría de la ecuación económica. Con ese criterio, la Sala también le dio pleno valor vinculante a los otrosíes y prórrogas pactados sin salvedades, entendiéndolos como manifestaciones válidas de la autonomía de la voluntad que delimitan la responsabilidad de la administración.

Análisis crítico: una reconducción problemática

El fallo presenta un acierto puntual: reconoce, con apoyo en el artículo 27 de la Ley 80, que el derecho al equilibrio económico opera con independencia de que el precio se haya pactado como «global fijo sin ajustes», y que ese tipo de cláusula no puede convertirse en un mecanismo de transferencia absoluta de riesgos al contratista cuando el desequilibrio es causado por la entidad.

El problema dogmático está en otro punto: pese a diferenciar conceptualmente el equilibrio económico del incumplimiento contractual, la Sala termina analizando todos los hechos bajo el único régimen del incumplimiento, sin examinar si alguno de ellos merecía protección autónoma bajo el artículo 27 de la Ley 80 —norma que consagra el derecho al mantenimiento de la ecuación contractual incluso en ausencia de una conducta antijurídica de la entidad—. Esa fusión de regímenes diluye la autonomía dogmática que la propia Ley 80 le reconoció al equilibrio económico como mecanismo de protección del contratista frente a la posición dominante de la Administración.

A ello se suma un problema probatorio: exigir que el contratista demuestre que el costo real «superó considerablemente» la oferta económica, sin fijar un umbral ni una metodología, impone una carga de difícil cumplimiento, más aún cuando el dictamen pericial fue diferido y nunca se practicó.

Conclusión

La sentencia confirma que el principio de equilibrio económico del artículo 27 de la Ley 80 de 1993 fue concebido como una garantía estructural del contratista frente a las asimetrías propias del contrato estatal: su función no es premiar al contratista ni sancionar a la Administración, sino preservar el balance previsto al momento de contratar. Pese a estar formalmente reconocido, el principio enfrenta en la práctica obstáculos dogmáticos, probatorios y procesales que lo debilitan justo en los casos donde más se necesita: los contratos de obra pública de larga duración. El reto pendiente para la jurisprudencia del Consejo de Estado es consolidar el equilibrio económico como un principio de aplicación autónoma y directa, que no dependa de probar un incumplimiento formal ni imponga cargas probatorias incompatibles con la realidad procesal del contratista.

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