Facultad de Derecho

Derecho Administrativo
Contratación Estatal
9 de agosto de 2021

Cumplimiento del Principio de Planeación en contratación estatal como manifestación de una buena administración

La Administración cuando realiza una planeación diligente dentro de sus procesos de contratación, además de cumplir con los principios de interés general y legalidad, cumple con la buena administración pública, entendida ésta como un derecho fundamental de los ciudadanos.

Por: Juan David Salazar Henao[1]

La planeación del Estado, en cuanto criterio orientador de la actuación contractual[2], a pesar de no constituirse en el ordenamiento jurídico como un principio autónomo y positivizado[3], encuentra sus normas aplicativas a lo largo de disposiciones constitucionales y legales (artículo 209, 339 y 341 de la Constitución Política, artículo 6.º, 7.º, 11 a 14 y 24 a 26 del estatuto de contratación (ley 80 de 1993)[4], artículo 8.º de la Ley 1150 del 2007, artículo 87 de la Ley 1437 de 2011 y artículo 2.2.1.1.2.1.1 del Decreto 1082 de 2015[5]) las cuales “por legalidad constitucional tienen aplicación obligatoria e inmediata sobre todo el procedimiento contractual colombiano” [6].

Si bien la doctrina[7] nos dice que la planeación se haya forzosamente inscrita dentro de los principios de transparencia, economía y responsabilidad, como criterios rectores y orientadores de la contratación estatal conforme a su expresa consagración normativa en el estatuto de contratación (art. 24, 25, 26 respectivamente de la Ley 80 de 1993), la jurisprudencia del Consejo de Estado[8] nos resalta que la planeación es una manifestación del principio de economía[9], el cual, señala ahora la doctrina, consiste en determinar previamente por parte de la Entidad Estatal contratante, las metas y los objetivos que se quieren cumplir, definiendo, además, las tácticas, estrategias y cursos de acción que el agente económico habrá de seguir para lograr las metas y objetivos propuestos[10], con el fin último de satisfacer el interés general[11], haciendo uso de los recursos públicos de manera eficiente y eficaz[12].

Sobre la planeación, en términos concretos, nos dice la ex Magistrada del Consejo de Estado Ruth Estella Correa Palacio, que

“(…) el proceso contractual deberá estar precedido de los estudios técnicos, financieros y jurídicos que se requieran en orden a determinar su viabilidad económica y técnica, así como la modalidad de [sic] proceso de selección que debe adelantar la entidad pública, con las finalidades sociales -ínsitas a esa prestación-, alto grado de eficiencia y eficacia en orden no sólo a proteger los recursos públicos fiscales representados en los bienes afectos al servicio, con sujeción estricta al orden jurídico, sino a garantizar las funciones que en interés general debe desarrollar y una prestación eficiente de los servicios que le son asignados por la ley”.[13]

De allí que, concluye la Dra. Correa, “si esta manifestación del principio de economía debe orientar los procesos de contratación, resulta cuestionable todo acto de negligencia, desidia o falta de planeación en la toma de este tipo de decisiones públicas, que por supuesto suponen una agresión clara del marco jurídico contractual estatal en general”[14]. Por lo que resulta lógico afirmar que el principio de planeación guarda relación inmediata, directa y estrecha con los principios del interés general y la legalidad[15], “procurando recoger para el régimen jurídico de los negocios del Estado el concepto según el cual la escogencia de contratistas, la celebración de contratos, su ejecución y liquidación no pueden ser, de ninguna manera, producto de la improvisación”[16].

Sobre la Cláusula de Buena Administración[17] es menester poner de presente que ésta funge como un postulado normativo que ordena, en la mayor medida de las posibilidades fácticas y jurídicas, que (i) la Administración garantice los derechos de los administrados cuando entran en interacción con ella, que (ii) se ejecute de buena fe y bajo el estándar de la debida diligencia los deberes funcionales que el ordenamiento jurídico convencional, constitucional y legal le ha confiado y que (iii) se adopten las decisiones que correspondan de manera razonable y ponderada conforme a los valores, principios y reglas que se desprenden del marco jurídico legal, constitucional y convencional[18].

Por su parte, el ordenamiento jurídico colombiano, sin hacer mención expresa al concepto jurídico indeterminado de buena administración[19], desde tiempo atrás ha incluido a lo largo de numerosas disposiciones normativas y en los códigos que regulan el procedimiento administrativo, algunas de las actuaciones que la materializan. Por ejemplo, se encuentra el artículo 209 de la Constitución Política que consagra los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad como principios de la función administrativa, donde, con posterioridad, la ley 1437 del 2011, código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo, ratifica en su artículo tercero estos principios orientadores para el ejercicio de cualquier actuación administrativa[20], y de la misma manera encontramos el artículo 23 de la Ley 80 de 1993, el cual establece que “las actuaciones de quienes intervengan en la contratación estatal se desarrollarán con arreglo a los principios de transparencia, economía y responsabilidad y de conformidad con los postulados que rigen la función administrativa”. Ejemplos que nos permiten afirmar que en el ordenamiento jurídico colombiano subyace el principio jurídico de la Buena Administración[21].

Así las cosas, la Administración cuando realiza una planeación diligente dentro de sus procesos de contratación, no solo cumple con los principios de interés general y legalidad, sino que cumple con la buena administración pública, entendida ésta como un derecho[22] fundamental de los ciudadanos[23].

CITAS:

[1] Monitor Investigador del Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia, Bogotá, Colombia. Correo-e : juan.salazar12@est.uexternado.edu.co. Publicación dedicada a todo el Departamento de Derecho Administrativo con mucho cariño y agradecimiento.

[2] Juan Carlos Expósito Vélez. Forma, formalidades y contenido del contrato estatal, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2021, p-54.

[3] Ibidem. p-52.

[4] “Si bien es cierto que el legislador no tipifica la planeación de manera directa en el texto de la Ley 80 de 1993, su presencia como uno de los principios rectores del contrato estatal es inevitable” Tribunal de Arbitramento de la Compañía Agroindustrial Yuquera de San Pablo Sur de Bolivar S.A. en liquidación contra Manufacturas Mic S.A., Maincolsa Laudo Arbitral, veintisiete (27) de Octubre de dos mil ocho (2008). Arbitro Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Disponible en:https://bibliotecadigital.ccb.org.co/bitstream/handle/11520/21836/1046_YUQUERA_SAN_PABLO_vs_MAINCOLSA_27_10_08.pdf?sequence=1&isAllowed=y

[5] Juan Carlos Expósito Vélez. Forma, formalidades y contenido del contrato estatal, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2021, p-54

[6] Alberto Montaña Plata y Jorge Iván Rincón (eds.). Contratos Públicos: problemas, perspectivas y prospectivas. XVII Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2017. Citado en Juan Carlos Expósito Vélez. Forma, formalidades y contenido del contrato estatal, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2021, p-52.

[7] Juan Carlos Expósito Vélez. Forma, formalidades y contenido del contrato estatal, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2021, p-54-55

[8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 19 de junio de 2008, exp. AP-19001-23-31-000-2005-00005-01, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

[9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 3 de diciembre de 2007, Radicados: 1100-10-326-000-2003-000-14-01 (24.715) y otros –acumulados-, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. Citada en Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Subsección B, sentencia de veintiocho (28) de mayo de dos mil once (2012), radicación número 07001-23-31-000-1999-00546-01(21489), C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

[10] Juan Carlos Expósito Vélez. Forma, formalidades y contenido del contrato estatal, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2021, p-54.

[11] Constitución política. Artículo 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales (…) y artículo 3 de la Ley 80 de 1993: “Los servidores públicos tendrán en consideración que al celebrar contratos y con la ejecución de los mismos, las entidades buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ellas en la consecución de dichos fines. Los particulares, por su parte, tendrán en cuenta al celebrar y ejecutar contratos con las entidades estatales que, colaboran con ellas en el logro de sus fines y cumplen una función social que, como tal, implica obligaciones.”

[12] Nury Carolina Jauregui Filippo, Nidia Gimena Camacho Villamizar, Alix Magali Peñaranda Blanco. Evolución de la posición del Consejo de Estado frente a la aplicación del principio de planeación en la contratación estatal en Colombia, Cúcuta, Universidad Libre de Colombia, 2018, p-8.

[13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Subsección B, sentencia de veintiocho (28) de mayo de dos mil once (2012), radicación número 07001-23-31-000-1999-00546-01(21489), C.P. Ruth Stella Correa Palacio. Disponible en: https://www.consejodeestado.gov.co/documentos/boletines/105/S3/07001-23-31-000-1999-00546-01(21489).pdf 

[14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Subsección B, sentencia de veintiocho (28) de mayo de dos mil once (2012), radicación número 07001-23-31-000-1999-00546-01(21489), C.P. Ruth Stella Correa Palacio. Disponible en: https://www.consejodeestado.gov.co/documentos/boletines/105/S3/07001-23-31-000-1999-00546-01(21489).pdf 

[15] Juan Carlos Expósito Vélez. Forma, formalidades y contenido del contrato estatal, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2021, p-54.

[16] Ibidem.

[17] Sobre el origen de la buena administración, cfr.: Milkes S., Irit, “Buena administración y la motivación de los actos administrativos expedidos en ejercicio de facultades discrecionales”, Revista digital de Derecho Administrativo, Universidad Externado de Colombia, n.º 21, 2019, pp. 153-178. Y cfr.: Wunder Hachem, Daniel, Valencia-Tello, Diana Carolina, “Reflexiones sobre el derecho fundamental a la buena administración pública en el derecho administrativo brasilero”, Revista digital de Derecho Administrativo, Universidad Externado de Colombia, n.º 21, 2019, pp. 47-75.

[18]  Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Subsección C, sentencia del diez (10) de octubre de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 11001-03-26-000-2015-00165-00(55813) C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Disponible en: https://www.consejodeestado.gov.co/documentos/boletines/PDF/11001-03-26-000-2015-00165-00(55813).pdf

[19] Milkes S., Irit, “Buena administración y la motivación de los actos administrativos expedidos en ejercicio de facultades discrecionales”, Revista digital de Derecho Administrativo, Universidad Externado de Colombia, n.º 21, 2019, pp. 162.

[20] Milkes S., Irit, “Buena administración y la motivación de los actos administrativos expedidos en ejercicio de facultades discrecionales”, Revista digital de Derecho Administrativo, Universidad Externado de Colombia, n.º 21, 2019, pp. 162.

[21] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Subsección C, sentencia del diez (10) de octubre de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 11001-03-26-000-2015-00165-00(55813) C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, p. 27-28. Disponible en: https://www.consejodeestado.gov.co/documentos/boletines/PDF/11001-03-26-000-2015-00165-00(55813).pdf

[22] Sobre el tránsito de principio general a derecho subjetivo de la buena administración, crf. CASSESE, Sabino. Derecho Administrativo: Historia y Futuro. Sevilla, Global Law Press – INAP, 2014, p. 409.

[23] “La buena Administración pública es, sobre todo, un derecho de los ciudadanos, nada menos que un derecho fundamental y, también, un principio de actuación administrativa y por supuesto una obligación inherente a los Poderes públicos derivada del marco del Estado social y democrático de Derecho. Los ciudadanos tienen derecho a exigir determinados patrones o estándares en el funcionamiento de la Administración que les garantice la realización de sus derechos sociales fundamentales. Y la Administración, está obligada, en toda democracia, a distinguirse en su actuación cotidiana por su servicio objetivo al interés general”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Subsección C, sentencia del diez (10) de octubre de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 11001-03-26-000-2015-00165-00(55813) C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Disponible en: https://www.consejodeestado.gov.co/documentos/boletines/PDF/11001-03-26-000-2015-00165-00(55813).pdf

Sobre la Buena Administración como Derecho Fundamental también: Cabezas Manosalva, Nicolás, “La buena administración como visión multidisciplinaria y sistemática
de las garantías ciudadanas”, Revista digital de Derecho Administrativo, Universidad Externado
de Colombia, n.º 21, 2018, pp. 462-463.