Derecho administrativo sanitario: importancia, alcance y desafíos

Las crisis sanitarias y emergencias ambientales, que amenazan frecuentemente a la colectividad en los nuevos tiempos, imponen la necesidad de profundizar en aspectos como el orden público sanitario, la salud y la salubridad públicas, teniendo en cuenta los roles desempeñados por la administración pública y el derecho administrativo.

Por: Juan Camilo Amado Garzón[1]

El derecho administrativo sanitario es una rama sectorial del derecho administrativo que se encarga de velar por el mantenimiento de condiciones óptimas de salud y salubridad públicas, así como de garantizar el acceso equitativo a los medicamentos, la seguridad alimentaria, farmacéutica y cosmética, y en general, de la gestión de los riesgos sanitarios que pueden afectar a la colectividad en circunstancias donde el conocimiento científico es precario, incompleto u oscilante.

Históricamente, se consideró que el derecho sanitario no era más que un tipo de actividad administrativa fundamentalmente preventiva que se manifestaba a través de medidas policiales. Por mucho tiempo se creyó que este campo particular del derecho se hacía visible únicamente a través de instituciones cuya finalidad era prevenir, cuando se trataba de riesgos sanitarios; y curar, cuando los riesgos se materializaban en enfermedades.

Sin embargo, tales consideraciones fueron desvirtuadas en la medida que las técnicas de policía y la teoría del servicio público no fueron suficientes para desarrollar tanto la función de prevención como de curación que orientaban esta materia; por lo que se llegó a aseverar que ambas finalidades –preventiva y curativa, no se superponen entre sí ni se restringen al desarrollo de una actividad administrativa en específico, sino que pueden ser desplegadas desde distintos ámbitos administrativos, verbi gratia, policía, fomento, servicio público e incluso gestión económica[2].

Paulatinamente, los asuntos sanitarios adquirieron una relevancia toral en el derecho por cuanto se entendió que los ordenamientos jurídicos no pueden ser ajenos a la realidad social de los nuevos tiempos, en los que, para amparar y tutelar debidamente a la sociedad civil, es necesaria la adaptación. El mundo jurídico no es ni puede ser inmune a los cambios, y en esa medida, las organizaciones sanitarias públicas y privadas, los prestadores de servicios sanitarios y las entidades administrativas encargadas de velar por la sanidad pública, deben comprender que la salud y la salubridad son bienes sociales que permiten la realización de derechos fundamentales como la vida y la integridad física de los individuos y facilitan el cumplimiento de fines inherentes al modelo de Estado social de derecho tan ampliamente aceptado a nivel mundial[3].

En Colombia, el derecho sanitario tuvo una primera manifestación importante hacia finales de los años 70 del siglo XX, específicamente cuando el Congreso de la República expidió la Ley 9 de 1979 también conocida como “Código Sanitario Nacional”, con la que se dictaron medidas tendientes a la protección del medio ambiente, suministro de agua, salud ocupacional, saneamiento de edificaciones, alimentos, medicamentos, cosméticos y similares, vigilancia y control epidemiológico, desastres, defunciones y traslado de cadáveres, entre otras.

Esa regulación incipiente marcaría un derrotero importante en materia de salubridad pública a nivel nacional; por un lado, porque los antecedentes normativos sobre el particular eran escasos, y por el otro, porque el desarrollo doctrinal y jurisprudencial, al igual que ocurre lastimosamente en la actualidad, era bastante precario.  Por lo tanto, no se puede desconocer el impacto que generó el Código Sanitario para la época de su adopción ni la importancia que revistió desde el primer momento para el derecho administrativo.

No obstante, con el pasar de los años se fue consolidando la idea conforme a la cual las disposiciones contenidas en la Ley 9 de 1979 y sus decretos reglamentarios 2278 de 1982, 2437 de 1983, 2473 de 1987 y 1036 de 1991 no trataban asuntos netamente sanitarios y lo que en ellas se prescribía no era suficiente para garantizar condiciones óptimas de salud y salubridad públicas. El llamado Código Sanitario no se restringió a regular temas relativos a la salubridad, sino que también se inmiscuyó en temas de riesgos laborales, derecho ambiental y derecho urbano, que con posterioridad serían debidamente abordados por la legislación sectorial. De manera que, la idea de un estatuto normativo propiamente sanitario se fue difuminando poco a poco.

En la actualidad, la Ley 9 de 1979 no es el cuerpo normativo adecuado para hacer frente a las reales necesidades de una sociedad constantemente amenazada por emergencias ambientales, crisis sanitarias y catástrofes naturales. Son grandes los desafíos que deben asumir el derecho administrativo y la administración pública en los próximos años a fin de alcanzar un abordaje idóneo de lo que es el derecho sanitario. Para lograr ese objetivo es necesario ahondar con lujo de detalle en los conceptos más significativos de este campo del derecho, aun profundamente inexplorado, entre los cuales se encuentran la salud pública, la salubridad pública, el orden público sanitario y la seguridad alimentaria, farmacéutica y cosmética.

Es necesario advertir desde ya, que las nociones de salud, salud pública y salubridad pública, tan comúnmente confundidas en el ámbito jurídico, responden a circunstancias distintas en la lógica del derecho sanitario.

La salud, en primer lugar, es un concepto jurídico complejo que no se agota en la consideración genérica de ser un derecho fundamental, un servicio público a cargo del Estado o el elemento central del sistema general de seguridad social en salud; sino que, por el contrario, constituye un asunto de utilidad pública e interés general que origina para el Estado una carga obligacional fuerte y desborda toda pretensión de restricción a un campo específico de la ciencia jurídica. Concebir a la salud como un tema que solamente interesa a los derechos constitucional, médico o laboral, sería tanto como desintegrar el todo en sus partes y decir que tan solo una parte es la original.

La garantía de salud pública, particularmente, implica el “acceso oportuno, eficaz, de calidad y en igualdad de condiciones a todos los servicios, facilidades, establecimientos y bienes”[4] requeridos para su realización. Además, comprende la satisfacción de otros derechos vinculados con su materialización, como lo son el saneamiento básico, el acceso al agua potable y la seguridad alimentaria.

Por lo anterior, el derecho administrativo sanitario reconoce la interdisciplinariedad que caracteriza el concepto de salud pública, pero propende por una aproximación del mismo desde los roles que desempeñan el derecho administrativo y la administración pública.

En segundo lugar, el concepto de salubridad pública apunta a la garantía que tienen los ciudadanos de gozar de condiciones mínimas de limpieza, salud, higiene y sanidad, de las cuales deben beneficiarse tanto en su ámbito personal como social. La salubridad impone al Estado la obligación de propiciar las herramientas necesarias para que el desarrollo de la vida en comunidad sea verdaderamente sano. Los derechos colectivos que se derivan de la salubridad pública, de acuerdo con el Consejo de Estado,

(…) están ligados al control y manejo de las situaciones de índole sanitario, para evitar que tanto en el interior como en el exterior de un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad y en general que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria[5].

El concepto de salubridad pública, entonces, corresponde a un ámbito de estudio distinto al que se pregona de la salud pública, sin perjuicio de que en algunos puntos las nociones tiendan a converger.

Desde otro ángulo, respecto al orden público sanitario, el acceso a los medicamentos y la seguridad alimentaria, farmacéutica y cosmética, como temas de especial interés en el derecho de la salubridad pública, se debe decir que los tres constituyen elementos fundamentales para alcanzar estándares favorables de sanidad en la colectividad. En primera instancia, el orden público sanitario corresponde al conjunto de condiciones mínimas de salubridad y sanidad medioambiental que permiten la prosperidad general y el efectivo goce de los derechos y libertades públicas[6].

Hablar de orden público en materia sanitaria nunca ha sido una tarea fácil puesto que, como señala Stephen Crook, “la única cosa cierta es la incertidumbre continua”[7] y, en esa medida, considerar que puede haber un orden público sanitario acabado o completamente terminado en su alcance, es ilógico a toda costa. La policía administrativa, en tratándose de mantenimiento del orden público sanitario, debe adoptar todas las medidas preventivas que permitan mitigar la materialización de riesgos que afecten la salubridad pública y, en algunos escenarios, aminorar los efectos de las alteraciones ya materializadas de ese orden público.

De otro lado, se encuentra la garantía de acceso a los medicamentos como conditio sine qua non para la realización del derecho a la salud. El buen funcionamiento de la salud pública acarrea varias prestaciones a cargo del Estado que se activan con el diagnóstico que hace el profesional de la salud en un caso concreto; y ese diagnóstico sirve para delimitar los tratamientos, medicamentos, exámenes e insumos requeridos por el paciente[8]. Con base en ello, solo cuando se proporcionan los medicamentos e insumos médicos y quirúrgicos verdaderamente necesitados por un paciente conforme a los dictámenes de la lex artis, se logra materializar el derecho a la salud.

Finalmente, se debe traer a colación el tema de la seguridad en alimentos, medicamentos y cosméticos, que no es otra cosa que el control y vigilancia por parte del Estado en las cadenas de producción y comercialización de medicamentos, productos biológicos, alimentos, bebidas, cosméticos, dispositivos y elementos médico-quirúrgicos, odontológicos, productos naturales homeopáticos y productos generados por biotecnología, reactivos de diagnóstico, y otros que puedan tener impacto en la salud individual y colectiva.

Para que la mencionada cadena y el comercio funcionen correctamente, debe haber un factor común que es la calidad-seguridad, como condicionante de la demanda económica de todos los mercados y la garantía para los productos alimenticios, farmacéuticos y cosméticos de continuar su desarrollo en ellos. “Actualmente los conceptos de calidad y seguridad están íntimamente ligados, por lo que no se concibe uno sin el otro, y de hecho al hablar de calidad de un producto alimenticio se sobreentiende que posee las normas de seguridad apropiadas”[9].

El Consejo de Estado ha dicho que la actividad del productor en estos campos “es riesgosa o peligrosa y se califica como lícita, es decir, jurídica, y se convierte en antijurídica cuando se materializa en un daño al consumidor o al comerciante intermediario”[10]. Existe, por tanto, una potencialidad dañosa oculta que no es dable ignorar desde el derecho sanitario.

El derecho administrativo sanitario, por las razones anteriormente esbozadas, constituye un área del derecho que debe ser fortalecida desde distintos ámbitos del conocimiento y no puede ser relegada a mostrar utilidad únicamente en situaciones de calamidad pública derivadas de graves alteraciones a la salud y la salubridad públicas o como mecanismo de ultima ratio ante crisis ambientales y catástrofes naturales.

BIBLIOGRAFÍA:

• Doctrina

ANTEQUERA VINAGRE, JOSE MARÍA. Fundamentos de derecho sanitario, Madrid, Ediciones Díaz de Santos, 2006.

CROOK, S., PAKULSKI, J. Y WATERS, M. Posmodernization: Changed in Advanced Society, Londres, Sage Publications, 1992.

MORELL OCAÑA, LUIS. “La evolución y configuración actual de la actividad administrativa sanitaria”, en Revista de Administración Pública, n.º 63, 1970.

• Jurisprudencia

CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia T-121 de 2015.

CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C-128 de 2018.

CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia T-266 de 2020.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 22 de abril de 2009, radicación 15001-23-31-000-1995-04817-01(17509).

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 3 de septiembre de 2009, radicación 85001233100020040224401.

CITAS:

[1] Monitor Investigador del Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia, Bogotá, Colombia.

[2] Luis Morell Ocaña. “La evolución y configuración actual de la actividad administrativa sanitaria”, en Revista de Administración Pública, n.º 63, 1970, pp. 134 y 135.

[3] José María Antequera Vinagre. Fundamentos de derecho sanitario, Madrid, Ediciones Díaz de Santos, 2006, p. 3 y ss

[4] Corte constitucional, Sentencia T-121 de 2015.

[5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 3 de septiembre de 2009, radicación 85001233100020040224401.

[6] En relación con esta aseveración, se resalta que la Corte Constitucional ha abordado el concepto, alcance y dimensiones del orden público, en las sentencias C-128 de 2018, C-813 de 2014, C-889 de 2012, C-179 de 2007, C-825 de 2004, C-251 de 2002, SU-476 de 1997 y C-024 de 1994.

[7] Stephen Crook, Jan Pakulski y Malcolm Waters. Posmodernization: Changed in Advanced Society, Londres, Sage Publications, 1992, p. 2.

[8] Corte Constitucional, Sentencia T-266 de 2020

[9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 22 de abril de 2009, radicación 15001-23-31-000-1995-04817-01(17509).

[10] Ibídem.